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各地探索服务自动驾驶交通管理新举措******

各地探索服务自动驾驶交通管理新举措

如何为“聪明 的车”建设“智慧的路”

本报记者 董凡超

　　驾驶座上没司机，汽车也能上路行驶？或许，这就是未来的日常。随着5G通信、物联网 、大数据、人工智能等新一代信息技术 的快速演进，自动驾驶已经逐渐从蓝图走进现实 。

　　2022年12月，上海市十五届人大常委会第四十六次会议表决通过《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》，旨在推动产业高质量发展，保障道路交通安全 。

　　通过地方立法回应创新驱动下产业发展诉求 的做法不仅在浦东一隅 。《法治日报》记者梳理发现，近年来，各地各部门将自动驾驶作为科技创新支撑加快建设交通强国的重要领域之一，积极推进自动驾驶技术发展与应用，在政策法规、标准规范、技术研发 、试点示范等方面开展了一系列工作 。

　　创新发展

　　多个部委有举措

　　清华大学法学院教授余凌云告诉记者，完善自动驾驶汽车准入制度要在充分了解自动驾驶汽车 的基础上，制定一套合理而透明的市场准入标准 ，现行 的汽车驾驶自动化分级国家标准将汽车驾驶自动化等级划分为L0-L5级。

　　近年来 ，我国智能网联汽车产业飞速发展 ，目前正处于技术快速演进 、产业加速布局的关键阶段 。除了明确分级标准外 ，相关部委已开展包括深化试点示范 、完善政策环境、推动基础设施建设等工作。

　　在出台发展政策方面，交通运输部、工信部 、公安部印发《智能网联汽车道路测试管理规范(试行)》；交通运输部联合发改委等11个部门出台《智能汽车创新发展战略》。

　　在推进标准规范制定方面，工信部、交通运输部、公安部推动相关标准化技术委员会协同合作；在国家车联网产业标准体系框架下研究智能交通标准体系；制定营运客车 、营运货车安全技术条件 ；编制《公路工程适应自动驾驶附属设施总体技术规范》。

　　在推进测试验证方面，交通运输部认定6家封闭场地测试基地(北京 、西安 、重庆 、上海 、泰兴 、襄阳)；推动测试区数据共享、结果互认 ，提升测试服务水平 ；制定《自动驾驶封闭测试场地建设技术指南(暂行)》 。

　　在推进试点示范方面，交通运输部开展新一代国家交通控制网和智慧公路 的试点；推动5G通信和北斗导航等技术 的应用 ；在北京、上海、河北等地推进一批自动驾驶和车路协同试点项目。

　　目前，各部委正坚持“鼓励探索、包容失败 、确保安全 、反对垄断” 的原则，在地方先行先试 、产品准入试点 、智能交通基础设施建设等方面多措并举 ，持续推动我国自动驾驶汽车行业高质量发展。

　　上路行驶

　　制度保障少不了

　　2021年6月23日 ，依据全国人大常委会授权 ，上海市十五届人大常委会第三十二次会议全票通过决定，支持浦东新区高水平改革开放。一个新名词——浦东新区法规 ，进入公众视野 。由此，上海拥有两类不同性质的地方立法 ，一类适用于全上海 ，一类专门为浦东制定，在浦东新区实施 。

　　浦东新区法规明确 ，开展无驾驶人智能网联汽车道路测试、示范应用 、示范运营，车辆应当具备最小风险运行模式，配备处于无驾驶人状态 的显示装置以及故障或事故后的警示装置 ，经过有驾驶人智能网联汽车道路测试并达到规定里程或时间。开展智能网联汽车创新应用的路段 、区域由市交通部门会同公安、经济信息化、通信管理等部门根据道路基础条件和实际需要划定并组织开展验收。验收通过后，应当向社会公示 ，并在该路段、区域及周边设置相应标识和安全提示 。

　　山西省阳泉市作为全国首个全域开放自动驾驶的地级市，目前已开展全市200公里道路自动驾驶测试运营工作 ，50个交通路口路侧基础设施完成智能化改造，形成市域级车城网。2021年9月，阳泉市多个部门出台了《阳泉市智能网联汽车示范应用管理办法》 ，对自动驾驶载人测试进行了支持。

　　重庆市永川区和湖北省武汉市均出台管理规定，允许获得资质的示范应用主体开展车内无安全员 的远程测试、示范和商业运营，为开展自动驾驶业务 的企业提供详细的指导和支持 。

　　在政策支持下 ，中国在自动驾驶技术研发和应用方面均位居世界前列。各地法律、规定之于自动驾驶 ，态度是——鼓励创新、包容审慎 、循序渐进 ，实行分级分类管理，按照从低风险场景到高风险场景、从简单类型到复杂类型 的要求 ，确保安全有序、风险可控 。

　　余凌云指出，自动驾驶真正获得普及 ，还需从全国立法层面为产品准入和道路准入提供统一 的合法性支撑 ，预防和应对技术 的不确定性挑战，寻求道德伦理 的正当性。

　　“自动驾驶可通过地方立法进行试验来积累经验 ，最后在国家层面形成统一立法 。”余凌云认为，自动驾驶立法应当坚持创新性 、前瞻性、开放性 的理念 ，并以“渐进式”立法思路为宜。

　　保障安全

　　公安机关在行动

　　走进阳泉市的数字经济产业园 ，自动驾驶车辆不时从身边驶过。

　　记者在采访中了解到 ，阳泉市公安局交警支队四大队为自动驾驶车辆开放了200公里的测试道路 ，支持其规模化测试运行 。并针对区域内住宅聚集区、商业大厦等地周边人员流动性大、即停即走现象多、管理难度大的特点 ，设置了专用停车位和停车牌 ，进一步规范了自动驾驶车辆停车行为 。

　　据阳泉市公安局交警支队四大队副大队长胡鹏飞介绍 ，在日常管理中 ，该大队打造智能网联示范区的专门勤务模式 ，创建了“线下巡逻与线上巡检”相结合的管控机制，以机动中队为单位 ，“路长”每天对辖区道路交通情况进行巡逻，如遇自动驾驶汽车存在交通违法行为，及时通知测试安全员，并对企业进行通报。同时，还制定了专门 的交通事故处理程序 ，为及时处置交通事故及安全事件提供机制保障。

　　此外 ，该大队每月都会组织专人深入企业进行交通安全知识宣讲，详细检查安全员 的资质及车辆的安全性能，严禁不符合安全要求 的车辆上路行驶 。

　　在北京市亦庄新城设立的高级别自动驾驶示范区，科技带来的崭新变化正在改变群众 的出行体验——北京交管局联合有关科技公司开展基于自动驾驶车辆感知设备 的交通事件举报应用研究，以及基于手机定位的紧急求助、信号灯绿波护航研究等联创课题研究，探索自动驾驶与交通管理的双向赋能 ，全面提升群众出行 的安全感与科技感 。

　　余凌云表示，自动驾驶的技术革命可能导致与自动驾驶汽车相关 的法律问题层出不穷，也会赋予交通管理全新 的执法重点并带来了技术层面考验 。在可预见的未来 ，公安交管部门应当重点解决自动驾驶汽车 的事故责任认定 、隐私保护与网络安全等问题 。

　　“交通管理未来也会依托物联网技术的应用高度智能化、自动化、网络化，真正具有‘千里眼 、顺风耳’，做到取证实时化，智能预防事故主动化 。公安交管部门也应积极延展科技触角 ，用有效 、精准同时不侵犯隐私的执法手段，护航自动驾驶技术应用行稳致远 。”余凌云如 是说。

　　图为2022年12月23日 ，山西省阳泉市公安局交警支队四大队民警对辖区自动驾驶车辆道路交通通行情况进行巡逻指挥。 崔凯 摄

清代驿站财政机制的形成与演变******

　　作者：刘文鹏（中国人民大学清史研究所教授）

　　驿站 是中国历代王朝传递信息、递运物资的主要渠道，在维系国家统一方面发挥着重要作用。驿站 的正常运转全赖驿站经费之保证 ，所谓“国脉疏通原借驿递 ，而驿递急需端赖钱粮” 。一般认为 ，清朝入关后一扫旧弊 ，摊派、加征得到有效抑制。这一观点突出了明清之际驿站财政的差异 。但实际上 ，明末加派之征也通过各种隐性方式在清代得以延续 。在清初裁驿费充军饷的财政政策影响下 ，清代驿站财政走向了既病民又病官 的摊派旧途 。

　　明代驿站财政与驿役官当改革

　　明初驿站财政建立在实物财政基础之上 ，有赖于田赋征收和劳役佥派 。洪武元年（1368年）正月，明太祖诏令天下广置各驿 ，其驿站差役佥派民户出办 。具体方法是 ，“马有上中下三等，验民田粮出备”（《明太祖实录》卷29，洪武元年正月庚子）。即民户依照粮赋多寡对等充任驿传马夫，其不足数者可以数户共充一夫。本县人户不足 ，则“以相邻州县点差” ，谓之“协济” 。甚至令东南富户、市民前往北方诸省协济应役。官方除提供驿舍、备办廪粮及派遣官吏外，驿站其余所有开支均由驿传役夫亲身应役承担 。此外 ，尚有里甲和均徭内编派驿站差役 ，以满足其财政开支需要 。

　　洪武二十七年（1394年） ，明朝将永充改为“依次轮充”（万历《惠州府志》卷10 ，《赋役志下》 ，明万历四十五年刻本） 。其佥编时间有三年、五年和十年之别 。但地方政府在实际佥派中并不遵守定制，以至于有役三五十年者 。此外在没有预算与额设经费的体制下，驿站马夫等便成为驿丞等官吏盘剥 的对象 。以上两方面导致嘉靖以前 的马户不堪重扰 ，驿站运行困难 。

　　成化、弘治年间白银货币化地位得到官方承认，一系列以财税定额为目 的、减轻地方差役负担的差役纳银改革随之展开，驿站的日常运转也由力役亲当改为征银雇募 ，至嘉万时期，因推行一条鞭法改革 ，得以最终确立。具体做法是根据过往支销数目，预估一年驿站夫马工料银额数，将其摊入全县粮赋或额田中征收 。对于他县协济马匹，则按每马所需折银，分派各协济州县“照亩均征”（申佳胤 ：《临洺驿马政记》 ，载崇祯《永年县志》卷7） 。征收 的站银 ，以府为单位进行统计并征收，然后由府转发各驿 ，招募人员当差。

　　官征官募确实起到了均平差役、减轻百姓负担的作用 ，“计地征粮 ，可以免马头独累之苦 ；募人当应 ，可以绝官吏求索之私”（刘麟：《清惠集》卷3，《均驿传安人心扶公论杜私情以免偏苦疏》，台湾商务印书馆1987年版 ，第348页） 。但新政实施不过十余年 ，即弊端百生。一方面，官府“给驿渐广”，导致地方驿站开支不断增加 ；另一方面，过往官员多索马匹差夫，马户“卖产鬻儿，倾家丧命” 。更甚者 ，明季“国用不足，将原额驿站夫马工食草料银两半裁以充练饷”（《宣大山西总督李鉴启本》，顺治二年五月八日） ，地方驿站财政更加吃紧 。本县“马户逃窜 ，扳累难支”，他县协济亦托故不前，地方不得不再度佥派里民应当 ，复“蹈万历以前之夙弊”。而“驿卒糊口无资 ，群起为盗”（《顺天巡按柳寅东揭报驿递疾苦》 ，顺治元年七月，载张伟仁主编 ：《明清档案》第1册 ，台湾联经出版事业公司1986年版） 。

　　清初中央对明代驿站财政体制的调整

　　清朝入关之初，平定全国的战争仍在持续 ，大量地方财政经费被裁撤充饷 ，驿站钱粮也不例外。在财政紧缺 的情况下，既要全力保障军费 ，又要维持驿站正常运转 ，中央和地方政府为维护各自利益走上不同道路 。

　　于中央而言，顺治元年（1644年）七月清朝废止一切明末加派，废除明末里甲佥派，将全国驿站由民当改为官当，所有经费均于正项地丁内动支 ，“不复累及百姓” 。与此同时，令各省站银“以万历初年会计录为准” ，“照旧征收，加增者不准”（《户部尚书英峩岱题本》，顺治二年六月六日） 。

　　然而，明末清初接连不断的灾荒、战争导致地方田赋收入急剧下降，部分省份站银除荒后实征不及原额半数 ，巨大 的经费缺口令驿站运转维艰。更重要 的 是，清初持续的军事行动导致国家财政经费捉襟见肘。权衡之下 ，清朝不得不裁减包括驿站经费在内的地方财政以充实军饷。驿站经费的大幅压缩主要集中于顺治九年（1652年）至十四年（1657年）和康熙平定三藩之乱期间 ，此后雍乾各朝均陆续裁减 。全国站银“通计裁扣之数 ，自顺治九年以迄乾隆 ，竟居原额三分之二”（民国《盐山新志》卷8 ，《赋役篇上》 ，民国五年刊本） 。

　　在额征驿站银剧减，加之禁止摊派 、裁驿充饷 的境况下，清廷只能尽可能地集中有限驿站财政资源 ，使其利用最优化 。方法主要有三 ：一是裁僻济冲 ，将驿站经费集中于主干驿道 。二 是调整驿道走向 、开辟新驿道 。顺治年间，为减轻河南 、山东驿站负担 ，清朝开通经山西前往川陕甘等地区的驿道 ，河南驿站负担有所减轻 ；山东则开通了经德州、泰安 、蒙阴 、郯城前往江苏的“山东东道”，使原有山东中路的驿站压力有所缓解 。驿道重新规划后要求行差人员循规定驿道行进 ，并在勘合火牌内明白填注，严禁随意改变路途 。三 是严格掌握地方驿站财政奏销。顺治八年（1651年） ，清朝确立各省财政奏销制度后，规定驿站 的各项开支需岁终汇造清册，由户部核实奏销。自顺治三年（1646年）至十四年修撰完成 的各省赋役全书，更 是将各省起运存留、驿站额支数目固定下来。通过赋役全书和奏销制度 ，各省驿站每年的财政收支也尽在中央的掌握之中。这既有助于中央了解地方驿站财政之盈绌 ，及时作出调整 ；也将府州县驿站财政纳入藩司和中央管控之下，方便了驿站财政资源 的宏观调拨。

　　上述改革确实值得称许，在财政极度紧张的情况下通过法律禁令确保地方不得派累里甲 ，展现了新朝气象 。但奈何由于清初战争开支甚巨 ，很多本应裁僻济冲的夫马钱粮亦经常被中央挪作军饷 。地方政府为保障驿站的正常运转疲于应对，不得不百般腾挪，甚至延续明季摊派旧弊 。

　　清前期各省对驿站财政体制调整 的因应

　　整体而言 ，各省解决地方驿站财政问题 的举措主要集中在复原额 、顾驿递 ，严考成 、革协济等方面 ，而在州县层面更为通行 的做法则是直接佥派里甲 。

　　所谓复原额，即各省督抚在除荒实征站银过少 的情况下 ，奏请恢复该省旧设站银数额。部分省份在朝廷下令裁去明季摊派并统计旧额银时 ，往往在万历初年额设站银基础上将里甲夫马工料银和摊派银两一并作为本省额设驿站银统计、报呈，实际上是将“旧额”提高，把明代站银、里甲夫马银和摊派银以隐蔽的方式承续下来。而裁撤地方经费过程中 ，驿站经费可能虽亦被裁撤 ，但因为需要维持驿站 的正常运转，驿站经费 的裁撤力度不及其他经费，所以在顺治初期裁节地方经费的过程中 ，面对经费紧缺的情况“先尽驿站支用”的“顾驿递”政策在一定时期内得以贯彻落实。

　　明清之际的驿站协济制度是保障冲途大驿有效运转 的良制。但协济的正常运行需建立在驿站财政充足 的基础上，一旦经费被挪用或裁减，各地往往托故不前，导致受协驿站运转失灵 。为解决该问题 ，清朝将协济站银完纳与否、完纳分数均纳入官员考成 。但协济站银毕竟还需多一道解送程序，此间辗转费时 、各级侵扣，其弊多端 。于是，各省纷纷奏请将“本州县之正项用补本驿之急需，而以外州县之协济，汇解藩司抵补正项”（《河南巡抚吴景道题本》，顺治八年十月二十四日），南省协济北方站银也照此方法办理。此项调整至康熙七年（1668年）最终成为定制 ，并施行于全国，起自明代 的驿站协济制度被废止 。此种方法减少了站银支用 的程序 ，提高了驿站运转效率 。

　　中央和各省为筹措驿站经费 ，经过多重努力 ，确实起到一定作用，似乎驿站也得以正常运转；但如果我们将视野转移至州县，则会发现驿站财政状况呈现 的 是另外一幅景象 。

　　清人薛所蕴《驿卒词》云：“闾阎困敝乏帮贴，差烦马瘦刍茭绝。……县官逮治驿卒死 。五更三点不交睫，头枕驿门候消息 。”（张应昌编：《清诗铎》卷9 ，中华书局2022年版 ，第262页）这并非夸张和想象之词。顺治年间曾任新乐县知县、专管冲途大驿西乐驿 的林华皖对当时 的驿站困境有过总结 ：一则差务繁忙，“每日数起”；二则夫役“额设者有数”，每遇大差势必另外雇觅 ；三则马骡羸瘦 ，“陆续行差，倒毙不一，月而殆尽”；四则行差人员百般苛索，夫役折干、背负过重（林华皖：《治鲜集》卷2，《驿邮略》，载《续修四库全书》第880册，上海古籍出版社2002年版，第430~431页） 。康熙《丰润县志》更直白指出 ：“输蹄往来，络绎不绝，粮糗刍薪，存留不能及半 ，协济未必以时 ，县令之拮据，殆所不免。”（康熙《丰润县志》卷4 ，《赋役志·驿传》，清康熙三十一年刻本）绝大多数州县官员不堪重负 ，自杀者亦不在少数。其最终结果，“存留各项节次裁减 ，州县之事束手无策，势不得不私派之民，民既出雇役之钱 ，仍不免于役又不知凡几矣”（康熙《灵寿县志》卷4 ，《田赋上》 ，清康熙二十五年刻本）。摊派里甲成为州县官自然而然 的选择 。

　　然而 ，直接摊派里甲显然与清朝不加赋 的政策相冲突。天津巡抚张忻、保定巡抚郝晋及经手知县都曾因触犯此律最后交刑部议处。故很多地方州县只能想方设法将摊派合法化：一 是延续明季之“强制性雇募”手段，名为发银雇募 、听民应召，实则 是强制性“照里派轮” ，官方挟公权权威进行变相摊派，并非纯粹的自由雇募应召之制。另一种 是额外摊派，倒逼国家财政政策作出调整 ，将摊派合法化。部分州县驿站确实差务繁忙，必须额外派征。但为避免胥吏、马头毫无限制多征，引致民怨沸腾 ，清廷将额外摊征编入赋役全书 ，承认各种加派的合理性并使之合法化 。

　　清前期驿站财政体制改革的影响及其余绪

　　清人曾对本朝 的废力役亲当为官当官募之制大为赞赏，称“清兴，扫除旧政 ，与民更始。而钱粮则例一以万历初年为定 ，且赋皆改折而无本色之征 ，差皆雇役而无佥点之害……民无一事之扰 ，薄赋轻徭 ，培植邦本，万世无疆之休基此矣”（康熙《吴桥县志》卷3 ，《食货志》 ，清康熙十九年刻本） 。

　　但清初军兴旁午 ，裁驿充饷时常有之 。实际上“额设工料已减十分之三，差务更增十分之四”的情况下，地方财政仍然左支右绌 。驿站之弊不仅官累难除 ，民累亦未减轻。一方面，清初裁节驿费并非为了减轻百姓负担 ，而是裁驿充饷，百姓压力并未减轻。另一方面 ，在“额设有数”的驿站财政体制下，州县为保证驿站运转 ，又不得不走上加派里民的老路。这一回头路不仅额外增加了百姓负担 ，甚至在一定程度上倒逼中央将部分摊派合法化。清廷减轻里甲摊派负担 的宣言也就此告以破产 。官员既存在加赋 的罪名 ，百姓亦承受摊派的压力 ，实在是病民病官。

　　以上种种弊病的存在 ，究其原因 ，即在于中央财政集权下，地方额设驿站经费过少且并不稳定。随着明代白银的货币化，国家财政也出现“统计银两化” 的趋势 。这一变革使得国家财税可预算 、可统计，方便了国家对各省州县财政 的掌控；但 是对于地方政府而言，则 是更加不利。在“统计银两化”之前 ，所有驿传夫役均需亲当，财政开支由地方政府自行编制，不受中央管控 ；但在此之后，情况发生了显著变化。一方面 ，全国赋役逐渐定额化，中央以法律形式规定了摊派的“非法性” ；与此同时，明清财政也因此走上“原额主义”道路 ，财政体制出现僵化。另一方面，借助白银 的便利，中央对于州县财政 的掌控越发集中，且能随时裁扣、调拨，导致州县财政难以稳定 。清人曾谓“国家之所赖者 ，惟财赋；地方之所重者，惟差徭 ；下民之所望者 ，惟恩恤”（乾隆《三河县志》卷5 ，《赋役志·驿站》 ，清乾隆二十五年刻本），生动反映了当时中央 、地方和百姓三者在国家财赋分配中 的地位和处境 。从国家立场出发 ，中央主要集中于对全国财赋 的高度集权与掌控。尤其是战争期间，国家的着眼点完全在于尽快汇集财政资源用于军事，以期稳定统治 。裁撤地方存留银 是其中最为重要 的手段，而这势必导致地方州县存留经费过少。州县为维持地方行政的正常运转，又不得不额外摊派，而所有的压力最终只能转嫁给百姓。在上述财政结构体制下，百姓能否得到“恩恤”显然要打上问号 。刘志伟教授认为，清初通过编撰赋役全书和确立奏销制度，建立了高度中央集权 的财政体制，它导致的一个最直接 的结果就是地方赋税征收的失控（刘志伟 ：《略论清初税收管理中央集权体制的形成》 ，载《贡赋体制与市场：明清社会经济史论稿》 ，中华书局2019年版 ，第190页）。可以说 ，正是中央财政 的“集权”导致了州县政府在财税征收中的“分权”和“失控”。因此 ，随着清中后期各类大差、常差的源源不断 ，以及驿务弛弊、苛索繁多等问题 的抬头，“原额主义”财政下的清朝驿站运转再度回到明末境况 ，各类差派更加层出不穷 。

　　（本文系国家社科基金重大项目“清代驿站史研究”〔19ZDA207〕阶段性成果）

　　《光明日报》（ 2022年12月26日 14版）

　　（文图 ：赵筱尘 巫邓炎）